國家市場監督管理總局反壟斷局
剛剛過去的2018年，對於中國的反壟斷法發展具有特殊重要的意義。這一年，是《中華人民共和國反壟斷法》（《反壟斷法》）生效十周年，也是反壟斷執法機構改革後統一執法的元年。十年來，中國的經濟實力大幅增長，一躍成為世界第二大經濟體；中國的反壟斷法實施也備受矚目，已成為與美國、歐盟並列的全球三大反壟斷司法管轄區之一。這固然與中國在全球經濟中的地位有關，更具實際意義的，則是中國的法律實施路徑與經驗對全球企業合規經營及中國市場經濟發展所產生的作用和影響。
為此，我們特別與國家市場監督管理總局（市場監管總局）反壟斷局進行書面訪問，了解《反壟斷法》的執法成果與經驗，審視新成立的執法機構將如何理順執法機制、如何開展未來的反壟斷執法，以及如何應對新經濟發展、經濟全球化等所帶來的多個競爭議題。
反壟斷執法十周年回顧
根據《反壟斷法》第一條，該法是「為了預防和制止壟斷行為，保護市場公平競爭，提高經濟運行效率，維護消費者利益和社會公共利益，促進社會主義市場經濟健康發展」。回顧過去十年，反壟斷執法在多大程度上保護了市場公平競爭和消費者利益？對於中國的經濟發展又起了怎樣的作用？下文的闡述及介紹，或許能夠較為直接地展示中國反壟斷執法的成效與影響。
競爭立法
《反壟斷法》於2007年8月30 日通過，於2008年8月1日施行。《反壟斷法》較為簡短，共57個條文，其規管的行為類型除了三種典型行為——壟斷協議、濫用市場支配地位、經營者集中（即企業合併）外，還包括濫用行政權力去排除或限制競爭的行為，這與中國正處於經濟體制轉型期的國情有關，被認為是《反壟斷法》的重要特色。
《反壟斷法》生效後，國務院、國務院反壟斷委員會、反壟斷執法機構先後發布了相關行政法規、指南、部門規章、規範性文件、辦事指南和指導意見等，建立了較為完善的反壟斷法律規則體系，主要包括：
- 國務院公布行政法規（《關於經營者集中申報標準的規定》）1份；
- 國務院反壟斷委員會頒布《關於相關市場界定的指南》等5份指南；
- 反壟斷執法機構發布《經營者集中審查辦法》、《反價格壟斷規定》、《禁止壟斷協議行為的規定》等12份部門規章、3份規範性文件、10份辦事指南和指導意見。
此外，國務院於2016年印發《關於在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》，在全國建立並實施公平競爭審查制度，以規範政府行為，防止其推出排除或限制競爭的政策措施，逐步廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的規定和做法。
不斷完善以《反壟斷法》為核心的法律規則體系，有助於闡明《反壟斷法》，為依法行政提供制度性保障；同時，這也增強了法律的可預見性和確定性，為市場確立了較為明晰的行為規則。
競爭執法
截至2018年12月底，中國國家反壟斷執法機構共查處滾裝貨物國際海運企業案、山西電力案等壟斷協議案件172宗，高通案、利樂案等濫用市場支配地位案件58宗，累計罰款金額超過110億元人民幣；審結經營者集中案件2533宗，案件交易所涉及的總金額超過45萬億人民幣，包括依法禁止可口可樂收購匯源、馬士基等設立網絡中心兩案，附條件批准微軟收購諾基亞、陶氏化學和杜邦合併等39件經營者集中案件；查處了12個省區市政府在「新居配」（新建住宅小區供配電設施）建設中濫用行政權力排除或限制競爭案件等223宗。案件數量年度變化情況如下：
上述執法案件涉及半導體、電訊、交通、醫藥、醫療器械、造紙、工業原料、汽車及零配件等多個行業領域，對於規範經營者的市場行為、營造公平競爭的市場環境起了積極作用。
競爭倡導
中國國家反壟斷執法機構注重通過競爭倡導提升全社會的競爭法律意識，培育競爭文化。過去十年，執法機構不斷增加案件的透明度，加強典型案件的宣傳和解讀；注重推進反壟斷法宣傳培訓和建設專家智庫，培訓政府部門、商協會及各類企業學員超過3000人；共舉辦七屆中國競爭政策論壇，推出《反壟斷法》實施五周年、十周年等宣傳活動。
2018中國競爭政策論壇
持續開展各項競爭倡導活動，使社會各界對反壟斷法的認識普遍提高，經營者守法意識和消費者維權意識切實增強，有利於推動全社會逐步形成維護競爭機制、尊重競爭規則的共識。
國際交流與合作
香港競爭事務委員會於2017年拜訪商務部反壟斷局
增進與其他競爭執法機構及國際社會的溝通對話，開展競爭政策和反壟斷執法的國際交流合作，是中國國家反壟斷執法機構順應經濟全球化、反壟斷治理全球化的重要舉措。目前，中國已與美國、歐盟、澳大利亞等28個國家和地區的反壟斷執法機構簽署了55份競爭政策與反壟斷執法合作文件；與美國、歐盟等競爭機構就陶氏化學收購杜邦、馬士基收購漢堡南美、拜耳收購孟山都等數十宗跨國併購案件合作執法；在中國與冰島、瑞士、澳大利亞、韓國、歐亞經濟聯盟等8個自由貿易協定中設立了競爭政策與反壟斷執法合作專章，並正在進行多個自貿協定下競爭政策議題的談判，推動國際競爭規則相互銜接與融合，為投資貿易活動的順利進行提供有效的競爭規則保障。
反壟斷執法機構改革
市場監管總局舉行國家工作人員憲法宣誓儀式
自《反壟斷法》生效以來，中國有三家機構負責反壟斷執法，分別是國家發展和改革委員會（發改委）、商務部及原國家工商行政管理總局（原工商總局）。三家執法機構開展了卓有成效的工作，但執法過程中也出現了職能重疊、執法標準不一等問題。
2018年，中國推進政府機構改革，組建市場監管總局，將原工商總局的職責、發改委價格監督檢查與反壟斷執法職責、商務部經營者集中反壟斷執法以及國務院反壟斷委員會辦公室等職責整合，由市場監管總局負責反壟斷統一執法，並承擔國務院反壟斷委員會日常工作，消除了過去三家執法機構存在的職能重疊問題。根據《國務院機構改革方案》，由市場監管總局反壟斷局具體負責反壟斷執法工作。目前，中央層面的反壟斷執法機構改革已經完成，地方反壟斷執法機構的改革工作也正在有序推進。
市場監管總局反壟斷局的職責包括：
- 統籌推進競爭政策實施；
- 擬訂反壟斷規章制度措施和指南；
- 組織實施反壟斷執法，依法對經營者集中行為進行反壟斷審查，負責壟斷協議、濫用市場支配地位和濫用行政權力排除、限制競爭等反壟斷執法工作；
- 承擔指導企業在國外的反壟斷應訴；
- 承擔競爭政策和反壟斷執法國際合作與交流；
- 承辦國務院反壟斷委員會日常工作等。
反壟斷局設正局長一名，副局長三名，人員編制共41人；內設10個處室。內部結構如下：
從其他司法管轄區競爭執法機構的改革經驗來看，機構職權及部門的重設只是改革的第一步，更重要的是職能、人員、執法規則的實質性整合。此前，發改委、原工商總局針對壟斷協議、濫用市場支配地位、行政性壟斷、執法程序等各自制定了該部門的規章，有些規定並不一致；針對地方執法授權，兩部門亦採取不同的授權模式。為此，市場監管總局已經開始了實體規範及程序規定的整合工作。
2019年1月3日，市場監管總局發布《關於反壟斷執法授權的通知》， 統一授權省級市場監管部門負責其行政區域內的反壟斷執法，並進一步明確界定了中央及地方機構的執法權限和管轄範圍。
此外，市場監管總局已於2019年1月先後公布了針對壟斷協議，濫用行政權力排除或限制競爭及濫用市場支配地位行為的新規定並徵求社會公眾意見。這些規定整合了此前由發改委、原工商總局發布的各項規範性文件，統一了行為認定標準、執法程序及法律責任等問題。
就此前三家執法機構與其他司法管轄區簽訂的競爭政策與反壟斷執法合作文件，相應的修訂工作也正在進行中。
展望未來
對於剛剛完成改革的中國國家反壟斷執法機構來說，2019年是理順執法機制、實現執法職能實質整合的重要一年。同時，競爭政策實施、反壟斷執法、國際交流合作也是市場監管總局反壟斷局的重點關注領域。主要內容如下：
一是完善競爭政策實施的制度規則。探索自貿區競爭政策舉措；研究落實競爭中立的政策措施；推進《反壟斷法》修訂，完成原三部門的規章和規範性文件的「立、改、廢」；做好《關於汽車業的反壟斷指南》等4份指南的解讀及宣傳工作；開展中國市場總體和重點行業市場競爭狀況評估，推進反壟斷數據庫建設，開展醫藥、互聯網、雲計算等行業市場競爭狀態的評估。
二是推進反壟斷執法體制的機制建設。進一步完善反壟斷委員會工作機制，貫徹落實好反壟斷委員會2019年重點工作；完善執法授權機制，加強對地方反壟斷執法的指導和監督；加強反壟斷執法人員培訓，推動建立執法人才庫。
三是提高反壟斷執法水平。平等對待各類市場主體，營造法治化、便利化、國際化的營商環境；落實「包容審慎」的監管原則，加強對新經濟、新經營模式、新技術領域競爭問題的研究；查處重大典型經濟壟斷案件，實現事前預防和事中事後全方位監管；查處各類型的行政性壟斷，打破區域壟斷和市場分割；開展民生領域執法，對公用事業、原料藥（藥物原料）、建材、日常消費品等領域加大執法力度。
四是深化競爭政策和反壟斷執法國際交流合作。進一步加強三大反壟斷司法管轄區之間的交流，落實中歐競爭對話及中美反壟斷高層對話的成果；加強與「一帶一路」沿線國家反壟斷機構的交流；深化與金磚國家的反壟斷合作；做好多雙邊自貿協定下競爭政策與反壟斷執法議題的談判和文本商簽工作；用好世界貿易組織、聯合國貿易和發展會議、經濟合作與發展組織（經合組織）、亞太經濟合作組織等國際合作平台，推動確立公平合理的國際競爭規則；加強對企業應對海外反壟斷風險的指導。
新經濟行業的反壟斷執法
以互聯網產業為代表的新經濟行業在中國發展迅速，近年來也發生了多宗壟斷糾紛和經營者集中案件，引起廣泛關注。
市場監管總局反壟斷局指出，與傳統行業相比，互聯網等新經濟產業具有動態競爭、創新競爭、跨界別競爭等鮮明特徵。一是產品創新速度快，競爭者不斷自我革新。二是與傳統行業的邊界逐漸交融，新經營模式不斷衍生。三是通常具有網絡效應和規模經濟的優勢，容易形成高度集中的市場結構。四是市場地位變化快，在行業中領先的企業也可能很快被取代。隨著技術發展而出現的演算法合謀、演算法歧視等新型壟斷行為隱蔽性強、調查取證困難。這都為反壟斷執法帶來新的挑戰。
反壟斷局表示，其將秉持包容審慎的原則，依法加強對互聯網等新經濟行業競爭的監管。一是鼓勵創新。對新經濟產業採取包容態度，給新興產業營造良好的發展環境。二是依法加強在互聯網領域的反壟斷執法。嚴厲查處壟斷協議、濫用市場支配地位等壟斷行為，保護市場公平競爭，引導互聯網行業健康有序發展。三是不斷創新監管方式，深入研究互聯網領域的競爭法律問題，合理借鑒國外成熟的立法執法經驗、創新執法手段和監管方式。
反壟斷執法與競爭中立原則
依據經合組織的定義，競爭中立旨在實現國有企業與民營企業平等競爭，主要包括企業經營形式、成本確認、商業回報率、公共服務義務、稅收中立、監管中立、債務中立與補貼約束、政府採購等八個方面的內容。中國國務院於2017年發布的《「十三五」市場監管規劃》明確提出，要強化競爭政策基礎性地位，建立競爭中立制度。2019年3月，國務院總理李克強在政府工作報告中強調，要按照競爭中性原則，在要素獲取、准入許可、經營運行、政府採購和招投標等方面，對各類所有製企業平等對待。
市場監管總局表示，其將圍繞建設全國統一大市場的目標，健全競爭政策體系，在反壟斷執法的過程中堅持「競爭中立」原則，主要包括：一是加強公平競爭審查。完善《公平競爭審查制度實施細則（暫行）》，落實第三方評估實施指南，研究推出適用的例外規定、責任追究等配套規則，提高公平競爭審查的約束力。二是建立新型監管機制，提高綜合執法效能，減少對企業的干擾。三是強化反壟斷執法。以反壟斷執法機構整合為契機，優化執法機制，加大執法力度；查處重大典型的壟斷案件；查處並公布典型行政壟斷案件，糾正濫用行政權力排除或限制競爭的行為。
（於2019年5月發布）