国家市场监督管理总局反垄断局
刚刚过去的2018年，对于中国的反垄断法发展具有特殊重要的意义。这一年，是《中华人民共和国反垄断法》（《反垄断法》）生效十周年，也是反垄断执法机构改革后统一执法的元年。十年来，中国的经济实力大幅增长，一跃成为世界第二大经济体；中国的反垄断法实施也备受瞩目，已成为与美国、欧盟并列的全球三大反垄断司法管辖区之一。这固然与中国在全球经济中的地位有关，更具实际意义的，则是中国的法律实施路径与经验对全球企业合规经营及中国市场经济发展所产生的作用和影响。
为此，我们特别与国家市场监督管理总局（市场监管总局）反垄断局进行书面访问，了解《反垄断法》的执法成果与经验，审视新成立的执法机构将如何理顺执法机制、如何开展未来的反垄断执法，以及如何应对新经济发展、经济全球化等所带来的多个竞争议题。
反垄断执法十周年回顾
根据《反垄断法》第一条，该法是「为了预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展」。回顾过去十年，反垄断执法在多大程度上保护了市场公平竞争和消费者利益？对于中国的经济发展又起了怎样的作用？下文的阐述及介绍，或许能够较为直接地展示中国反垄断执法的成效与影响。
竞争立法
《反垄断法》于2007年8月30 日通过，于2008年8月1日施行。《反垄断法》较为简短，共57个条文，其规管的行为类型除了三种典型行为——垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中（即企业合并）外，还包括滥用行政权力去排除或限制竞争的行为，这与中国正处于经济体制转型期的国情有关，被认为是《反垄断法》的重要特色。
《反垄断法》生效后，国务院、国务院反垄断委员会、反垄断执法机构先后发布了相关行政法规、指南、部门规章、规范性文件、办事指南和指导意见等，建立了较为完善的反垄断法律规则体系，主要包括：
- 国务院公布行政法规（《关于经营者集中申报标准的规定》）1份；
- 国务院反垄断委员会颁布《关于相关市场界定的指南》等5份指南；
- 反垄断执法机构发布《经营者集中审查办法》、《反价格垄断规定》、《禁止垄断协议行为的规定》等12份部门规章、3份规范性文件、10份办事指南和指导意见。
此外，国务院于2016年印发《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，在全国建立并实施公平竞争审查制度，以规范政府行为，防止其推出排除或限制竞争的政策措施，逐步废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法。
不断完善以《反垄断法》为核心的法律规则体系，有助于阐明《反垄断法》，为依法行政提供制度性保障；同时，这也增强了法律的可预见性和确定性，为市场确立了较为明晰的行为规则。
竞争执法
截至2018年12月底，中国国家反垄断执法机构共查处滚装货物国际海运企业案、山西电力案等垄断协议案件172宗，高通案、利乐案等滥用市场支配地位案件58宗，累计罚款金额超过110亿元人民币；审结经营者集中案件2533宗，案件交易所涉及的总金额超过45万亿人民币，包括依法禁止可口可乐收购汇源、马士基等设立网络中心两案，附条件批准微软收购诺基亚、陶氏化学和杜邦合并等39件经营者集中案件；查处了12个省区市政府在「新居配」（新建住宅小区供配电设施）建设中滥用行政权力排除或限制竞争案件等223宗。案件数量年度变化情况如下：
上述执法案件涉及半导体、电讯、交通、医药、医疗器械、造纸、工业原料、汽车及零配件等多个行业领域，对于规范经营者的市场行为、营造公平竞争的市场环境起了积极作用。
竞争倡导
中国国家反垄断执法机构注重通过竞争倡导提升全社会的竞争法律意识，培育竞争文化。过去十年，执法机构不断增加案件的透明度，加强典型案件的宣传和解读；注重推进反垄断法宣传培训和建设专家智库，培训政府部门、商协会及各类企业学员超过3000人；共举办七届中国竞争政策论坛，推出《反垄断法》实施五周年、十周年等宣传活动。
2018中国竞争政策论坛
持续开展各项竞争倡导活动，使社会各界对反垄断法的认识普遍提高，经营者守法意识和消费者维权意识切实增强，有利于推动全社会逐步形成维护竞争机制、尊重竞争规则的共识。
国际交流与合作
香港竞争事务委员会于2017年拜访商务部反垄断局
增进与其他竞争执法机构及国际社会的沟通对话，开展竞争政策和反垄断执法的国际交流合作，是中国国家反垄断执法机构顺应经济全球化、反垄断治理全球化的重要举措。目前，中国已与美国、欧盟、澳大利亚等28个国家和地区的反垄断执法机构签署了55份竞争政策与反垄断执法合作文件；与美国、欧盟等竞争机构就陶氏化学收购杜邦、马士基收购汉堡南美、拜耳收购孟山都等数十宗跨国并购案件合作执法；在中国与冰岛、瑞士、澳大利亚、韩国、欧亚经济联盟等8个自由贸易协定中设立了竞争政策与反垄断执法合作专章，并正在进行多个自贸协定下竞争政策议题的谈判，推动国际竞争规则相互衔接与融合，为投资贸易活动的顺利进行提供有效的竞争规则保障。
反垄断执法机构改革
市场监管总局举行国家工作人员宪法宣誓仪式
自《反垄断法》生效以来，中国有三家机构负责反垄断执法，分别是国家发展和改革委员会（发改委）、商务部及原国家工商行政管理总局（原工商总局）。三家执法机构开展了卓有成效的工作，但执法过程中也出现了职能重叠、执法标准不一等问题。
2018年，中国推进政府机构改革，组建市场监管总局，将原工商总局的职责、发改委价格监督检查与反垄断执法职责、商务部经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合，由市场监管总局负责反垄断统一执法，并承担国务院反垄断委员会日常工作，消除了过去三家执法机构存在的职能重叠问题。根据《国务院机构改革方案》，由市场监管总局反垄断局具体负责反垄断执法工作。目前，中央层面的反垄断执法机构改革已经完成，地方反垄断执法机构的改革工作也正在有序推进。
市场监管总局反垄断局的职责包括：
- 统筹推进竞争政策实施；
- 拟订反垄断规章制度措施和指南；
- 组织实施反垄断执法，依法对经营者集中行为进行反垄断审查，负责垄断协议、滥用市场支配地位和滥用行政权力排除、限制竞争等反垄断执法工作；
- 承担指导企业在国外的反垄断应诉；
- 承担竞争政策和反垄断执法国际合作与交流；
- 承办国务院反垄断委员会日常工作等。
反垄断局设正局长一名，副局长三名，人员编制共41人；内设10个处室。内部结构如下：
从其他司法管辖区竞争执法机构的改革经验来看，机构职权及部门的重设只是改革的第一步，更重要的是职能、人员、执法规则的实质性整合。此前，发改委、原工商总局针对垄断协议、滥用市场支配地位、行政性垄断、执法程序等各自制定了该部门的规章，有些规定并不一致；针对地方执法授权，两部门亦采取不同的授权模式。为此，市场监管总局已经开始了实体规范及程序规定的整合工作。
2019年1月3日，市场监管总局发布《关于反垄断执法授权的通知》， 统一授权省级市场监管部门负责其行政区域内的反垄断执法，并进一步明确界定了中央及地方机构的执法权限和管辖范围。
此外，市场监管总局已于2019年1月先后公布了针对垄断协议，滥用行政权力排除或限制竞争及滥用市场支配地位行为的新规定并征求社会公众意见。这些规定整合了此前由发改委、原工商总局发布的各项规范性文件，统一了行为认定标准、执法程序及法律责任等问题。
就此前三家执法机构与其他司法管辖区签订的竞争政策与反垄断执法合作文件，相应的修订工作也正在进行中。
展望未来
对于刚刚完成改革的中国国家反垄断执法机构来说，2019年是理顺执法机制、实现执法职能实质整合的重要一年。同时，竞争政策实施、反垄断执法、国际交流合作也是市场监管总局反垄断局的重点关注领域。主要内容如下：
一是完善竞争政策实施的制度规则。探索自贸区竞争政策举措；研究落实竞争中立的政策措施；推进《反垄断法》修订，完成原三部门的规章和规范性文件的「立、改、废」；做好《关于汽车业的反垄断指南》等4份指南的解读及宣传工作；开展中国市场总体和重点行业市场竞争状况评估，推进反垄断数据库建设，开展医药、互联网、云计算等行业市场竞争状态的评估。
二是推进反垄断执法体制的机制建设。进一步完善反垄断委员会工作机制，贯彻落实好反垄断委员会2019年重点工作；完善执法授权机制，加强对地方反垄断执法的指导和监督；加强反垄断执法人员培训，推动建立执法人才库。
三是提高反垄断执法水平。平等对待各类市场主体，营造法治化、便利化、国际化的营商环境；落实「包容审慎」的监管原则，加强对新经济、新经营模式、新技术领域竞争问题的研究；查处重大典型经济垄断案件，实现事前预防和事中事后全方位监管；查处各类型的行政性垄断，打破区域垄断和市场分割；开展民生领域执法，对公用事业、原料药（药物原料）、建材、日常消费品等领域加大执法力度。
四是深化竞争政策和反垄断执法国际交流合作。进一步加强三大反垄断司法管辖区之间的交流，落实中欧竞争对话及中美反垄断高层对话的成果；加强与「一带一路」沿线国家反垄断机构的交流；深化与金砖国家的反垄断合作；做好多双边自贸协定下竞争政策与反垄断执法议题的谈判和文本商签工作；用好世界贸易组织、联合国贸易和发展会议、经济合作与发展组织（经合组织）、亚太经济合作组织等国际合作平台，推动确立公平合理的国际竞争规则；加强对企业应对海外反垄断风险的指导。
新经济行业的反垄断执法
以互联网产业为代表的新经济行业在中国发展迅速，近年来也发生了多宗垄断纠纷和经营者集中案件，引起广泛关注。
市场监管总局反垄断局指出，与传统行业相比，互联网等新经济产业具有动态竞争、创新竞争、跨界别竞争等鲜明特征。一是产品创新速度快，竞争者不断自我革新。二是与传统行业的边界逐渐交融，新经营模式不断衍生。三是通常具有网络效应和规模经济的优势，容易形成高度集中的市场结构。四是市场地位变化快，在行业中领先的企业也可能很快被取代。随着技术发展而出现的演算法合谋、演算法歧视等新型垄断行为隐蔽性强、调查取证困难。这都为反垄断执法带来新的挑战。
反垄断局表示，其将秉持包容审慎的原则，依法加强对互联网等新经济行业竞争的监管。一是鼓励创新。对新经济产业采取包容态度，给新兴产业营造良好的发展环境。二是依法加强在互联网领域的反垄断执法。严厉查处垄断协议、滥用市场支配地位等垄断行为，保护市场公平竞争，引导互联网行业健康有序发展。三是不断创新监管方式，深入研究互联网领域的竞争法律问题，合理借鉴国外成熟的立法执法经验、创新执法手段和监管方式。
反垄断执法与竞争中立原则
依据经合组织的定义，竞争中立旨在实现国有企业与民营企业平等竞争，主要包括企业经营形式、成本确认、商业回报率、公共服务义务、税收中立、监管中立、债务中立与补贴约束、政府采购等八个方面的内容。中国国务院于2017年发布的《「十三五」市场监管规划》明确提出，要强化竞争政策基础性地位，建立竞争中立制度。2019年3月，国务院总理李克强在政府工作报告中强调，要按照竞争中性原则，在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面，对各类所有制企业平等对待。
市场监管总局表示，其将围绕建设全国统一大市场的目标，健全竞争政策体系，在反垄断执法的过程中坚持「竞争中立」原则，主要包括：一是加强公平竞争审查。完善《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》，落实第三方评估实施指南，研究推出适用的例外规定、责任追究等配套规则，提高公平竞争审查的约束力。二是建立新型监管机制，提高综合执法效能，减少对企业的干扰。三是强化反垄断执法。以反垄断执法机构整合为契机，优化执法机制，加大执法力度；查处重大典型的垄断案件；查处并公布典型行政垄断案件，纠正滥用行政权力排除或限制竞争的行为。
（于2019年5月发布）